De l’assistance à la substitution : construire des capacités militaires autonomes en Afrique

Depuis des décennies, les armées africaines reçoivent des stages d’état-major, de l’entraînement tactique, des véhicules, des exercices conjoints, des conseillers et des financements. Cette accumulation ne produit pas mécaniquement des forces capables de planifier, de soutenir et de renouveler leurs opérations sans appui extérieur. Deux lectures récurrentes ramènent le problème à une alternative : soit les donateurs se réformeront mal, soit les bénéficiaires refuseront de se réformer. L’assistance doit plutôt être envisagée comme un processus de conversion : une ressource externe ne devient durable que si elle est intégrée aux routines, aux institutions, aux budgets et aux carrières de l’armée bénéficiaire. La littérature souligne les obstacles que constituent les armées « patchwork », c’est-à-dire des organisations assemblant du personnel, du matériel, des doctrines et des soutiens provenant de sources hétérogènes, ainsi que les effets des faiblesses de professionnalisation et des logiques d’appropriation politique (Lebœuf, 2018, pp. 33-45).

La distinction centrale est celle qui sépare l’assistance de la substitution. Former une unité à une procédure, conseiller son état-major, fournir un moyen indisponible ou accomplir soi-même la fonction ne produisent pas le même type de dépendance. Dans les quatre cas, un partenaire peut améliorer l’action immédiate. Mais l’effet sur l’autonomie va de la transmission de compétences à son maintien en dehors de l’organisation. L’enjeu est particulièrement visible lorsque les fonctions concernées sont complexes : renseignement, maintenance, planification interarmes, évacuation sanitaire, appui aérien, logistique ou gestion de données. Plus elles sont fournies de l’extérieur, plus la force locale peut paraître capable sans disposer de l’ensemble des dispositifs qui rendent cette capacité reproductible.

Le cas malien permet d’observer la difficulté à une échelle précise. La Mission de formation de l’Union européenne au Mali (European Union Training Mission in Mali, EUTM Mali), lancée en 2013 et dont le mandat a pris fin le 18 mai 2024, a progressivement élargi ses activités, passant de l’entraînement tactique au conseil et à la formation de formateurs (Baudais et Maïga, 2022 ; Service européen pour l’action extérieure, 2024, sans pagination). L’évaluation du Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) évite pourtant le verdict binaire. Elle relève qu’aucune base ne permettait de suivre de façon fiable l’ensemble des personnels formés ; elle identifie ensuite l’absence de suivi post-formation et de mentorat comme une limitation majeure, souligne le contrôle très limité sur la sélection des stagiaires et recommande un mécanisme de retour permettant de suivre la performance et le comportement après la formation (Baudais et Maïga, 2022, pp. 7, 16-17, 19, 29). Ces lacunes n’annulent pas les acquis rapportés par certains stagiaires. Elles rendent surtout impossible une attribution simple : entre cours, affectation, engagement opérationnel et retour d’expérience, plusieurs maillons échappent à l’évaluateur comme au formateur. Le problème documenté est donc moins l’absence certaine d’effet que l’absence d’une chaîne institutionnelle permettant de le mesurer et de le consolider.

Cette difficulté met en lumière la différence entre le conseil et la substitution. Dans une partie des dispositifs de coopération, le passage d’un modèle où l’officier étranger occupait directement une fonction à un modèle où il conseille sans décider réduit ses leviers immédiats, mais oblige aussi l’armée bénéficiaire à assumer la décision. Les observations disponibles montrent que l’appropriation locale agit comme un filtre : certains conseils sont adaptés, d’autres neutralisés, et leur devenir dépend autant de la qualité des conseillers que des intérêts institutionnels du partenaire (Lebœuf, 2018, pp. 41-46). Une politique d’assistance qui ne mesure que le nombre de stagiaires, de cours ou de matériel livrés, confondant l’activité et la capacité. Le test décisif reste la reproductibilité de la fonction lorsque le conseiller, le financement ou l’appui technique disparaît.

L’assistance n’est pas une quantité

La coopération militaire regroupe des instruments hétérogènes : formation, conseillers, exercices, soutien matériel et aide financière. Leurs effets dépendent moins de leur volume que de la structure des forces auxquelles ils s’adressent (Lebœuf, 2018, pp. 23-30). Le cadre proposé pour l’assistance aux forces de sécurité distingue la conception, la mise en œuvre et l’impact, mais ajoute un point souvent négligé : dans des secteurs fragmentés, les autorités bénéficiaires peuvent avoir intérêt à préserver précisément les divisions que le fournisseur cherche à réduire. Les logiques de gouvernance du secteur de la sécurité peuvent ainsi produire des effets contraires à l’intention du programme (Rolandsen, Dwyer et Reno, 2021, pp. 563-579). Un stage peut améliorer les compétences d’un individu sans modifier son unité, s’il est ensuite muté ou si l’organisation ne dispose pas des moyens de mettre en œuvre ces compétences. Un matériel peut accroître immédiatement une capacité tout en créant une dépendance si les pièces, la maintenance ou les munitions restent à l’extérieur. « L’assistance » doit être décomposée par fonction, niveau organisationnel et horizon temporel, plutôt que d’être traitée comme une quantité homogène.

Les évaluations américaines ramènent au même problème de mesure. Le Government Accountability Office constatait que plusieurs plans demeuraient inachevés (GAO, 2010, pp. 7-16), que le commandement ne mesurait généralement pas les effets à long terme de ses activités (pp. 17-23) et que la multiplicité des sources de financement compliquait leur mise en œuvre (pp. 24-28). En 2025, l’Office of Inspector General du U.S. Department of Defense (DoD OIG) a évalué l’appui fourni par les brigades de l’U.S. Army spécialisées dans l’assistance aux forces de sécurité (Security Force Assistance Brigades, SFAB) dans les zones relevant de l’U.S. Africa Command (AFRICOM) et de l’U.S. Southern Command (SOUTHCOM) ; sa définition officielle de l’assistance aux forces de sécurité (security force assistance) vise explicitement le développement de la capacité des forces étrangères et de leurs institutions de soutien (DoD OIG, 2025, sans pagination). Cette formulation est importante parce qu’elle déplace l’unité d’analyse du seul stagiaire vers l’institution qui doit soutenir la compétence. Elle n’autorise pourtant aucun raccourci causal : une activité de conseil, même durable, ne devient une capacité autonome que si les fonctions associées – personnel, maintenance, données, financement et décision – sont effectivement reprises et reproduites par l’organisation bénéficiaire.

Ce problème explique pourquoi les indicateurs de sortie classiques sont trompeurs. Le nombre de militaires formés, les jours de conseil, les exercices menés ou les équipements livrés mesurent la production du programme, non sa capacité. Même un test réussi en fin de stage ne prouve pas la rétention institutionnelle. L’Africa Partnership Station, programme américain de coopération maritime, fournit un cas concret : les marins interrogés appréciaient la formation et se déclaraient désireux d’utiliser les compétences acquises, mais cette motivation ne se traduisait souvent pas par un changement de comportement opérationnel, faute notamment de patrouilleurs fonctionnels, de carburant ou d’autres moyens (Vernon et Hoar, 2015, p. 131). L’indicateur pertinent se situe plus tard : l’unité peut-elle refaire la tâche, former ses remplaçants, maintenir son matériel et adapter la procédure à une situation nouvelle ? Sans cette temporalité, l’assistance récompense ce qui est facile à compter. Un résultat militaire observé après une formation ne prouve pas nécessairement que celle-ci en soit la cause : le commandement, les équipements, la sélection des unités et l’environnement opérationnel varient simultanément. Une évaluation sérieuse doit comparer des trajectoires, identifier les fonctions ciblées et rechercher des contrefactuels plausibles.

L’écosystème des fournisseurs constitue lui-même une variable. Au Mali, une cartographie identifie au moins vingt programmes conduits par quatre grands fournisseurs – l’Union européenne, la France, les Nations unies et les États-Unis – avec des objectifs allant du contrôle frontalier à la contre-insurrection, à la réforme du secteur de la sécurité ou aux migrations (Marsh et Rolandsen, 2021, p. 620). L’enjeu principal est la cohésion horizontale et verticale : une assistance non coordonnée peut renforcer certaines unités tout en accentuant la fragmentation d’un appareil déjà hétérogène, tandis que le bénéficiaire peut ne pas rechercher la même cohésion que le fournisseur (pp. 615, 617). Des programmes cohérents pris séparément peuvent, collectivement, produire un système moins cohérent. L’échelle institutionnelle compte tout autant : transformer une compagnie sans agir sur l’école de formation, la gestion du personnel ou les chaînes de commandement peut produire un îlot de compétence dont l’effet disparaît avec les rotations.

Appropriation, incitations et politiques militaires

Les centres africains de formation au maintien de la paix rendent visible la même difficulté à un autre niveau. Au Kenya, l’étude de l’International Peace Support Training Centre décrit une sélection fortement personnalisée, l’absence d’examen formel, un suivi très limité des anciens stagiaires et le fait que peu de participants étaient ensuite déployés dans des missions de l’Union africaine ; les certificats, les réseaux et les indemnités pouvaient également constituer des incitations individuelles (Jowell, 2018, p. 109). Plus loin, l’analyse montre des bailleurs peu coordonnés, une logique quantitative de multiplication des cours et, surtout, une capacité interne insuffisante : la plupart des formations étaient financées et dispensées de l’extérieur, ce qui posait directement la question de leur soutenabilité sans appui extérieur (pp. 110-114, 130-131). Ces constats ne prouvent pas l’inutilité du centre. Ils montrent pourquoi la présence à un cours ne peut constituer l’unique mesure du transfert : la sélection, l’emploi, le suivi, la reproduction locale de la formation et le financement doivent être observés ensemble.

Cette observation conduit à traiter la volonté politique avec prudence. L’expression est souvent utilisée comme variable résiduelle : si la réforme échoue malgré les moyens, le bénéficiaire manquerait de volonté. Or les dirigeants peuvent avoir des raisons cohérentes de ne pas professionnaliser l’armée selon le modèle extérieur. Une force très autonome, dotée d’un état-major puissant et d’un corps d’officiers cohésif, peut être perçue comme un risque politique ; une structure fragmentée, en revanche, peut paraître moins efficace face à une menace extérieure, mais plus sûre pour le régime. L’assistance se heurte alors à une divergence d’objectifs et non à une simple incompréhension technique. La distinction entre la sécurité de l’État et celle du régime devient déterminante.

Le même raisonnement s’applique à la logistique. Les partenaires étrangers préfèrent souvent fournir une capacité rapidement visible : des véhicules, des équipements, des systèmes de communication. Pourtant, la disponibilité dépend de chaînes moins spectaculaires – pièces de rechange, budgets récurrents, personnel qualifié, dépôts, contrats et procédures de contrôle. Si ces fonctions ne sont pas durablement financées par l’État bénéficiaire, le matériel livré augmente les stocks sans accroître proportionnellement la force disponible. L’aide peut même fragmenter davantage un parc déjà hétérogène. La modernisation devient alors une simple addition de plateformes plutôt qu’une architecture pérenne. La rotation du personnel est un mécanisme souvent sous-estimé. Les partenaires forment fréquemment des militaires choisis pour leur aptitude linguistique ou leur niveau technique, puis les réaffectent selon des logiques de carrière nationales. Si le programme ne prend pas en compte cette mobilité, la compétence disparaît de l’unité ciblée. Inversement, une politique de diffusion peut utiliser les mutations pour propager le savoir. Le même phénomène peut donc détruire ou amplifier l’effet selon que les affectations sont coordonnées avec l’objectif de formation. Cela montre pourquoi la gestion des ressources humaines relève pleinement de la question de l’efficacité militaire.

Les incitations individuelles comptent également, mais elles doivent être traitées comme des mécanismes organisationnels plutôt que comme un défaut moral des bénéficiaires. Une formation à l’étranger peut être à la fois un investissement professionnel, une récompense de carrière, une source d’indemnités et un moyen de construire des réseaux. Le problème apparaît lorsque la sélection n’est pas liée au poste futur ou lorsque l’organisation ne suit pas l’emploi des personnels formés. Dans ce cas, le rendement collectif du programme peut rester faible même si l’individu a réellement appris. La bonne unité d’analyse n’est donc ni le cours ni le stagiaire : c’est la trajectoire qui relie la sélection, la formation, l’affectation, la pratique, le retour d’expérience et la formation des remplaçants.

De l’accompagnement à la substitution

La frontière entre conseil et substitution n’est pas toujours visible. Un conseiller peut se contenter d’observer et de recommander ; il peut aussi participer à l’élaboration du plan, fournir l’information sans laquelle l’opération serait impossible, ou coordonner des appuis. Dans ce dernier cas, l’unité partenaire agit, mais une partie de sa capacité réside en dehors de celle-ci. Dans la pratique des Security Force Assistance Brigades américaines, l’éventail des missions a été explicitement formulé comme train, advise, assist, accompany, enable – former, conseiller, assister, accompagner et mettre à disposition des fonctions habilitantes (U.S. Department of Defense, 2018, sans pagination). Cette séquence ne constitue pas une taxonomie universelle de l’assistance militaire, mais elle fournit une grille fonctionnelle utile. Cette gradation est cruciale pour l’Afrique : une unité peut être tactiquement autonome au contact tout en dépendant entièrement d’un partenaire pour le renseignement, les communications ou l’évacuation. Le retrait du soutien révèle alors une capacité moindre que celle observée pendant l’accompagnement.

Les dispositifs français, américains, européens, chinois ou russes diffèrent par leurs objectifs, leurs instruments et leurs chaînes de contrôle ; les regrouper dans une même catégorie d’« assistance étrangère » ferait disparaître la variation qu’il faut expliquer. Le cas russe illustre ce point. L’enquête du Royal United Services Institute (RUSI), fondée principalement sur des entretiens et explicitement limitée par l’accès restreint aux sources écrites primaires, rapporte que les services de soutien de Wagner – formation, conseil, maintenance – ont été jugés peu distinctifs par les clients, et que le bilan de la formation des forces locales reste modeste (Giustozzi, de Deus Pereira et Lewis, 2025, pp. 1-2, 4-5, 36-37). Au Mali, elle documente néanmoins la formation de forces spéciales, l’instruction et l’appui à une petite capacité aérienne, puis la reprise de plusieurs tâches par des personnels rattachés au ministère russe de la Défense sous l’étiquette Africa Corps (pp. 6-10). Cette source permet donc de comparer des fonctions et des perceptions des clients ; elle ne transforme ni la satisfaction politique ni la présence d’un partenaire en une mesure indépendante de l’efficacité.

Le problème se pose avec une acuité particulière lorsque l’assistance devient un enjeu politique. Les gouvernements bénéficiaires peuvent mettre les partenaires en concurrence pour obtenir des équipements, des formations ou des garanties sans accepter les conditionnalités d’un seul fournisseur. Cette diversification accroît leur autonomie diplomatique, mais peut réduire la cohérence militaire si les systèmes, les doctrines et les soutiens ne sont pas compatibles. Le pluralisme des partenaires n’équivaut donc pas automatiquement à une autonomie de défense. Une armée autonome n’est pas celle qui peut choisir entre plusieurs fournisseurs ; c’est celle qui peut transformer ces apports en une force dont les fonctions essentielles demeurent sous son contrôle. L’accompagnement au combat soulève, en outre, une question d’apprentissage tacite. Certaines compétences ne se transmettent pas efficacement en salle de cours : coordination sous pression, lecture d’une situation ambiguë, articulation entre renseignement et manœuvre. Accompagner une unité permet d’apprendre au contact, mais le partenaire risque alors de reprendre la décision lorsque la situation devient critique. Si l’objectif déclaré est l’autonomisation, l’accompagnement doit donc être organisé de manière à réduire progressivement la part de la fonction assurée par l’extérieur. Sans ce transfert, le conseiller risque de devenir durablement indispensable et la performance observée reste co-produite par l’acteur extérieur.

La Chine offre ici un terrain de comparaison utile, car l’échelle annoncée de l’assistance ne dit rien, à elle seule, de son rendement institutionnel. Le Plan d’action de Beijing 2025-2027 du Forum sur la coopération sino-africaine (FOCAC) prévoit un don militaire d’un milliard de yuans, la formation de 6 000 militaires africains, l’invitation de 500 jeunes officiers ainsi que des exercices, entraînements et patrouilles conjoints ; il annonce aussi la formation de 1 000 personnels de police et d’application de la loi (FOCAC, 2024, § 2.2.10). Ces engagements établissent l’ampleur politique du partenariat, et non la capacité militaire qui en résultera. La même grille doit être appliquée aux programmes chinois, occidentaux ou russes : quelles fonctions sont effectivement transférées, quelles dépenses récurrentes imposent-elles, qui entretient les équipements, qui planifie l’emploi et quelles institutions assurent la reproduction des savoirs après le départ du partenaire ?

Comment mesurer l’autonomie capacitaire ?

L’autonomie doit être assurée au-delà de la clôture du programme. Une activité produite pendant l’assistance, un résultat constaté immédiatement après la formation et la reproduction durable d’une fonction sont trois choses distinctes. Pour savoir laquelle existe, il faut suivre la chaîne de soutien : qui exécute la tâche, qui prépare les remplaçants, qui finance les coûts récurrents et qui adapte la procédure lorsque l’environnement change ? Si plusieurs de ces fonctions demeurent durablement extérieures, la capacité est co-produite plutôt que pleinement internalisée. Le constat ne vaut pas condamnation : certaines interdépendances sont rationnelles et d’autres dépendances sont prévues dès la conception du système. Il oblige simplement à distinguer l’effet militaire disponible aujourd’hui de sa soutenabilité, puis à préciser le seuil à partir duquel une assistance devient une substitution dont l’interruption compromet une mission centrale.

Il faut également mesurer les effets non recherchés. Une unité massivement assistée peut devenir une enclave privilégiée au sein de l’armée, attirer les meilleurs personnels et accroître l’écart avec les autres forces. Elle peut améliorer la performance locale tout en affaiblissant l’équilibre institutionnel. À l’inverse, la diffusion volontaire des instructeurs, la standardisation des procédures et la création de centres nationaux peuvent transformer un investissement initial en un levier de multiplication. Le succès ne se mesure pas seulement verticalement, par la production d’une unité d’élite, mais aussi horizontalement, par la diffusion des compétences au sein de l’organisation. Ce point rejoint l’idée selon laquelle la professionnalisation ne se résume ni à l’équipement ni à la formation individuelle.

Autonomie ne signifie pas autarcie. Aucune armée contemporaine ne fabrique seule toutes ses technologies, pièces, munitions ou sources de renseignement. Ce qui importe, c’est le degré de vulnérabilité engendré par l’interdépendance. Une fonction devient stratégiquement dépendante lorsque l’interruption d’un fournisseur empêche l’exécution d’une mission centrale et qu’aucune solution locale, aucun stock, aucun fournisseur de remplacement ni aucune procédure dégradée ne permettent d’absorber le choc. À l’inverse, une dépendance extérieure peut rester compatible avec l’autonomie si elle est substituable, redondante et politiquement recomposable. Ce critère évite de confondre la souveraineté militaire avec l’autosuffisance, tout en identifiant précisément les domaines où l’assistance a glissé vers la substitution.

Les ruptures de partenariat constituent, à cet égard, un test plus instructif que les cérémonies de fin de formation. Depuis 2020, plusieurs armées du Sahel ont dû recomposer rapidement des relations de défense auparavant structurées par des formations, du renseignement et des soutiens occidentaux. Observer ce qui continue de fonctionner, ce qui doit être acheté ailleurs et ce qui disparaît permet d’identifier les fonctions réellement internalisées. Il serait cependant excessif d’y voir une expérience quasi contrôlée : changements de commandement, intensification de la violence, sanctions, acquisitions nouvelles et l’arrivée d’autres partenaires se produisent simultanément. La rupture révèle la dépendance ; elle n’en isole pas automatiquement la cause.

Le financement national fournit enfin un indicateur simple mais puissant. Une capacité dont les coûts récurrents ne figurent pas durablement au budget du bénéficiaire est vulnérable dès que le financement extérieur s’arrête. Cette règle s’applique aussi bien au matériel qu’aux centres de formation. Les bailleurs peuvent prendre en charge les dépenses initiales ; l’institutionnalisation commence lorsque l’État accepte de payer les instructeurs, les pièces, les munitions d’entraînement et les infrastructures. L’appropriation ne se mesure pas seulement au discours ou à la présence d’un drapeau national dans le programme, mais aussi à la prise en charge effective de ses coûts. Une dernière dimension est politique : la possibilité de dire non au partenaire. Une force qui ne peut refuser une recommandation, modifier une procédure ou choisir un autre fournisseur sans perdre une fonction essentielle demeure dépendante, même si son personnel exécute techniquement la mission. L’autonomie capacitaire comporte également une part de discrétion décisionnelle. Elle ne signifie pas se passer d’alliés, mais pouvoir recomposer la relation sans effondrement de la fonction militaire. C’est ce critère qui relie finalement l’assistance, la souveraineté et l’efficacité.

Que doit on  en retenir ?

L’assistance militaire se comprend mieux en fonction de ce que l’organisation bénéficiaire peut encore produire que de ce que le partenaire a livré. Transmission, accompagnement, mise à disposition de fonctions habilitantes (enabling) et substitution décrivent des relations différentes : une unité peut mieux combattre tant qu’un appui extérieur relie ses capteurs, ses feux et sa logistique ; un programme plus modeste peut, lui, modifier durablement une école, une procédure ou une chaîne de maintenance. L’abondance d’aide n’est donc ni un indicateur d’autonomie ni son contraire. Dans un paysage africain où les fournisseurs se multiplient, le point décisif réside dans la résilience de la fonction : un personnel capable de la reproduire, un budget pour la soutenir, des données et des procédures accessibles, et la possibilité de changer de partenaire sans effondrement. C’est à cette échelle que l’on peut distinguer le renforcement des capacités, l’interdépendance maîtrisée et la substitution durable.

Références

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Jowell, Marco, Peacekeeping in Africa: Politics, Security and the Failure of Foreign Military Assistance, Londres, I.B. Tauris, 2018.

Vernon, Alison Rimsky et Margaux Hoar, « Maritime Security: The Africa Partnership Station in Ghana », dans Jessica Piombo (dir.), The US Military in Africa: Enhancing Security and Development?, Boulder, FirstForumPress/Lynne Rienner, 2015, pp. 121-140.

Giustozzi, Antonio, Joana de Deus Pereira et David Lewis, Did Wagner Succeed in the Eyes of its African and Middle Eastern Clients?, Whitehall Report 4-24, Londres, RUSI, janvier 2025.

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Marsh, Nicholas et Øystein H. Rolandsen, « Fragmented We Fall: Security Sector Cohesion and the Impact of Foreign Security Force Assistance in Mali », Journal of Intervention and Statebuilding, vol. 15, no 5, 2021, pp. 614-629, spécialement pp. 615, 617 et 620, https://doi.org/10.1080/17502977.2021.1988226.

Forum sur la coopération sino-africaine (FOCAC), Plan d’action de Beijing (2025-2027), 5 septembre 2024, § 2.2.10, ministère des Affaires étrangères de la République populaire de Chine, document officiel en ligne, sans pagination.

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